Modelling the European Sugar Sector

Abstract

The Common Market Organisation for sugar of the European Union has withstood major reform of any kind over the last three decades while other agricultural markets have been subject to far reaching reforms. Today, this ‘invulnerability’ is over. Reform pressure occurs from many sides. The sugar using industry objects to having to pay prices that lie three times above world market levels for European sugar, and recent global developments have made a reform of the European sugar market inevitable. (1) The Everything but Arms concession granting the Least Developed Countries a quota and duty-free access for all goods but arms into the EU including sugar as of 2009 makes a high-level of sugar imports from these countries likely. (2) Brazil, Australia and Thailand filed complaints against the European Union, arguing that C-sugar exports and re exports of imported sugar have to be considered subsidised exports so that the current quantity limit of 1.3 million tons of subsidised exports is overshot by about 3 million tons. Since the EU lost the following WTO panel, sugar exports are to be reduced considerably in future. Consequently, European sugar production must also be significantly reduced.<br /> This study analyses the impacts that a reform of the European sugar sector may have on European farmers. Since such an analysis is only possible if the observed supply behaviour in the past can be explained, this aspect is analysed first. Particular emphasis is given to the question, why European farmers supply sugar quantities considerably beyond their quota endowments for which only world market prices are paid. A number of behavioural hypotheses are introduced and evaluated using data from national statistics, farm data and own estimates of marginal production costs and of single farm quotas. The results from this analysis are then used to modify the agricultural sector model CAPRI with which possible reform options are evaluated. These adjustments help to analyse the supply response of European farmers to changes in the political environment of the sugar sector compared to other model approaches.

<strong>Modellierung des europäischen Zuckersektors - Anreize für die Produktion von Zuckerrüben und Analyse von Reformoptionen</strong><br /> Die Gemeinsame Marktordnung für Zucker (ZMO) ist seit 1968 Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und enthält fast alle bekannten Marktregulierungsinstrumente: Produktionsquoten, Garantiepreise, Intervention, Exportsubventionen (teilweise finanziert über Produktionsabgaben), Importzölle, die praktisch prohibitiv wirken, sowie Präferenzabkommen mit einigen Staaten über den zollfreien oder zollermäßigten Import von Zucker. Obwohl andere Sektoren der Landwirtschaft in den letzten Jahren weit reichend reformiert worden sind, ist die ZMO bis heute unberührt geblieben. Diese „Unantastbarkeit“ scheint nun ein Ende gefunden zu haben, denn eine Reihe globaler Entwicklungen bedrohen diese Marktordnung in ihrer Funktionalität: <br /> Das „Everything but Arms“-Abkommen (EBA) erlaubt seit 2001 49 Entwicklungsländern den zoll- und quotenfreien Export aller Produkte außer Waffen in die EU. Von dieser Regelung sind bisher nur Zucker und frische Bananen ausgenommen worden. Diese werden aber nach einer Übergangsregelung im Jahre 2009 vollständig miteinbezogen, so dass zusätzliche Zuckerimporte aus den begünstigten Ländern sehr wahrscheinlich sind und Teile der heimischen Zuckererzeugung verdrängen werden.<br /> Im April 2005 hat das WTO-Berufungsgremium („Panel“) anlässlich einer Beschwerde, die von Australien, Brasilien und Thailand gemeinsam gegen bestimmte Aspekte der EU-Zuckerregelung erhoben wurde, entschieden, dass die EU deutlich mehr subventionierten Zucker exportiert, als es gemäß WTO-Abkommen erlaubt ist. <br /> Ein wesentliches Instrument der letzten GAP-Reform von 2003 ist die Umstellung von aktivitätsbezogenen Ausgleichzahlungen auf ein System von entkoppelten Prämien. Diese Regelung hat generell zur Folge, dass Anbauaktivitäten, für die bisher keine Ausgleichzahlungen gewährt worden sind, gegenüber den zuvor auch schon prämienberechtigten Anbauaktivitäten, an Wettbewerbsfähigkeit gewinnen. Da der Zuckerrübenanbau zur ersten Gruppe gehört, ist es wahrscheinlich, dass dieser zukünftig ausgedehnt wird, was erhöhte Exporte von C-Zucker zur Folge hätte.<br /> Aus diesen Gründen kann eine Reform der ZMO nicht verhindert werden und die Analyse der Auswirkungen möglicher Reformszenarien auf die europäische Landwirtschaft, wie sie die vorliegende Arbeit leistet, gewinnt zurzeit stark an Bedeutung. Da eine solche Analyse nur in Kenntnis der Produktionsanreize für den Zuckerrübenanbau möglich ist, werden diese zunächst analysiert. Die C-Rübenproduktion erhält in diesem Zusammenhang eine zentrale Bedeutung, denn in Europa werden jährlich über drei Millionen Tonnen C-Zucker produziert, obwohl einige Analysen zeigen, dass die Erlöse aus der C-Rübenproduktion die von ihr verursachten Kosten nicht decken können. Daher können die beobachteten Zuckerrübenproduktionsmengen nicht mit der Gewinnmaximierungshypothese erklärt werden. In der vorliegenden Arbeit werden alternative Verhaltenshypothesen aufgestellt und anhand von INLB-Daten überprüft. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse werden im Anschluss dafür verwendet, das Agrarsektormodell CAPRI so zu modifizieren, dass eine Politikwirkungsanalyse von Reformoptionen der ZMO möglich wird. Die detaillierte Abbildung des Zuckerrübensektors im CAPRI-Modell und die Analyse möglicher Bestimmungsgründe für den Zuckerrübenanbau bilden einen beträchtlichen Forschungsbeitrag zu den zurzeit vorhandenen Ansätzen zur Analyse des Zuckerrübenanbaus.