Denkmalschutz und Eigentumsgewährleistung im deutschen und russischen Recht

Abstract

Die kulturelle Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Russischen Föderation – seit 1993 in einem gesonderten Abkommen verankert – sollte, neben anderen kulturell relevanten Feldern, auch die Kooperation „auf den Gebieten der Pflege, der Restaurierung und des Schutzes von Kulturgütern und historischen Denkmälern“ umfassen. Tatsächlich hat der fachliche Austausch zum Thema des Umgangs mit dem tradierten historischen Baubestand in den beiden Ländern erst in jüngster Zeit zugenommen und dabei eine Reihe von Kooperationsprojekten hervorgebracht, die neben einem Dialog zu Theorie und Praxis der Denkmalpflege in Deutschland und Russland auch die ersten Ansätze zu einer vergleichenden Auswertung der Rechtsgrundlagen des Denkmalschutzes beinhalteten. Mit der Fokussierung auf die Pflichten des Denkmaleigentümers im deutschen und russischen Recht – ihre Legitimation, ihre Durchsetzung und ihre Grenzen – soll die vorliegende Arbeit einen Beitrag zu einem der zentralen Themen des Denkmalrechts leisten.<br /> Sowohl in der deutschen als auch in der russischen Rechtsordnung gilt die Bewahrung des kulturellen Erbes als ein hochrangiges Gemeinwohlanliegen, so dass die in der Denkmalschutzgesetzgebung der beiden Länder vorgesehenen, weit reichenden Pflichten und Verbote, die dem Eigentümer eines Denkmals auferlegt werden und seine Befugnisse einschränken, grundsätzlich als eine legitime Durchsetzung der öffentliches Interessen zu qualifizieren sind. Eine Besonderheit der Rechtslage in Russland ist dabei die verfassungsrechtliche Verankerung des Denkmalschutzes als Grundrecht und Grundpflicht. In Deutschland fehlt zwar bisher eine Kulturstaatsklausel im Grundgesetz; die Bedeutung des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege auch aus verfassungsrechtlicher Sicht wird aber in der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes bestätigt und konkretisiert. Der Bewahrung des Denkmalbestandes liegt letztlich in beiden Rechtsordnungen die Vorstellung zugrunde, dass es sich hierbei um eine mit den natürlichen Lebensgrundlagen vergleichbare, nicht regenerierbare Ressource handelt, die einen „unverzichtbaren Bestandteil der Lebensqualität“ ausmacht.<br /> Eine der zentralen Fragen der denkmalrechtlichen Praxis in Deutschland – welche Erhaltungsinvestition einem Denkmaleigentümer vor dem Hintergrund seiner verfassungsrechtlich verbürgten Eigentumsfreiheit noch zugemutet werden können – hängt mit dem Verständnis der Eigentumsfreiheit maßgeblich zusammen. Angesichts der vom Bundesverfassungsgericht eingeleiteten Wende in der Eigentumsdogmatik mussten auch die in den Denkmalschutzgesetzen der Länder statuierten Erhaltungs- und Nutzungspflichten ebenso wie die Beseitigungs- und Veränderungsverbote verfassungsrechtlich neu verortet und die damit zusammenhängenden Ausgleichsmechanismen einer Verfassungsmäßigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Auch wenn von einer vollständigen Klärung zentraler Streitpunkte der Eigentumsdogmatik bislang nicht auszugehen ist, so lässt sich doch die Grenze des dem Denkmaleigentümer noch zumutbaren Verhaltens anhand der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts näher bestimmen. Im Gegensatz zur aktuellen Entscheidungspraxis der Verwaltungsgerichte spielen dabei neben objektiven Kriterien (wirtschaftliche Nutzbarkeit des Denkmals) auch subjektive Momente (Verhalten des Eigentümers) eine Rolle. Die Analyse der Rechtslage in der Russischen Föderation zeigt, dass die geltende Gesetzgebung auf die seit der Mitte der 1990er Jahre andauernde Übergangsphase des Überganges des Denkmalbestandes von der öffentlichen in die private Hand zugeschnitten ist. Da der Denkmaleigentümer in Russland regelmäßig derjenige ist, der das Denkmal privatisiert und die mit seiner Instandsetzung und Instandhaltung verbundene finanzielle Belastung „sehenden Auges“ auf sich nimmt, blendet der Gesetzgeber die Frage der Zumutbarkeit der denkmalrechtlichen Pflichten weitgehend aus. Dementsprechend fehlen auch Ausgleichsmechanismen wie Ausnahme- und Befreiungsregelungen, Entschädigungsbestimmungen oder Übernahmeansprüche. Zugleich zeigt sich aber auch, dass die unzureichende Berücksichtigung der Eigentümerinteressen im russischen Denkmalrecht den Besonderheiten des russischen Kulturverfassungsrechts und der geltenden Eigentumsdogmatik geschuldet ist.<br /> Insgesamt verdeutlicht die Auswertung der Rechtslage in Deutschland, dass hier – unter Zugrundelegung der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – weder eine Schieflage zulasten des privaten Denkmaleigentümers, noch eine Aushöhlung der Denkmalbelange zu konstatieren ist. Demgegenüber erweist sich die Position des russischen Gesetzgebers als wenig konsequent und kaum zukunftsfähig. Soll der Denkmalbestand tatsächlich dauerhaft in private Hand übergehen, wird eine Ergänzung der staatlichen Eingriffsbefugnisse um die Ausgleichsmechanismen unumgänglich.