Stadtumbau im Konsens!?

Abstract

Die Aufgabe des Umbaus der Städte leitet einen grundlegenden Paradigmenwechsel in der Stadtplanung von der Steuerung der Stadtentwicklung unter Wachstumsbedingungen zur Umstrukturierung und Anpassung unter Schrumpfungsbedingungen ein. Infolge des demografischen und wirtschaftsstrukturellen Wandels (u.a. Bevölkerungsrückgang, Arbeitsplatzabbau) treten strukturelle städtebauliche Funktionsverluste, insbesondere Wohnungsleerstände und Unterauslastungen der städtischen Infrastruktur auf, für die optimale Anpassungs- und Steuerungsstrategien entwickelt werden müssen. Da es sich nicht um vorübergehende Entwicklungen, sondern soweit ersichtlich um dauerhafte Prozesse handelt, kristallisiert sich der Stadtumbau als das zentrale Handlungsfeld der zukünftigen Stadtentwicklung heraus. Die Komplexität einer schrumpfungsorientierten Stadtentwicklung resultiert insbesondere daraus, dass sich die quantitativen und qualitativen Schrumpfungsprozesse oftmals kleinräumig differenziert und parallel zu Wachstumsprozessen vollziehen (u.a. steigende durchschnittliche Wohnfläche pro Person), auf verschiedene Teilbereiche erstrecken (Wohnungsmarkt, Infrastruktur, Wirtschaft, Verkehr, Ökologie, Soziales etc.) und die Handlungsspielräume und Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden aufgrund fehlender Erfahrung, unzureichender Instrumente und nicht zuletzt wegen zu geringer Finanzmittel stark eingeschränkt sind. Die Ursachen sowie positiven oder negativen Auswirkungen dieser städtischen Schrumpfung sind in ihrer Multidimensionalität bereits umfassend untersucht und dokumentiert worden, doch liegt bislang noch keine systematische Analyse und Beurteilung der Leistungsfähigkeit des planungs- und bodenrechtlichen Instrumentariums für die Stadtentwicklung unter Schrumpfungsbedingungen vor. Das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit besteht folglich darin, einen Beitrag zur Optimierung der Steuerungs- und Lenkungsmechanismen des Stadtumbauprozesses zu leisten. Dazu soll das stadtumbaurelevante Instrumentarium mit seinen kommunikativen, finanziellen und hoheitlichen Ansätzen hinsichtlich der Anwendbarkeit und Wirksamkeit in der kommunalen Praxis untersucht werden. Diese Zielsetzung erfordert zunächst einen vertieften Einblick in die Entscheidungs- und Interaktionsprozesse des Stadtumbaus, was aufgrund der bestehenden Wissensdefizite zum Stadtumbauprozess hinsichtlich der beteiligten Gebietskulissen, Leitbilder, Maßnahmen, Instrumente und Akteure angezeigt scheint. Da die Steuerung des Stadtumbaus im Wesentlichen kooperativ erfolgen soll und wohl auch nur erfolgen kann, kommt dem kommunikativen Handeln eine zentrale Bedeutung zu. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt daher in der Analyse der Leistungsfähigkeit des konsensual-vertraglichen Instrumentariums. Das Ergebnis der Untersuchung zeigt, dass den städtebaulichen Verträgen und anderen konsensualen Formen bei der Umsetzung stadtumbaubedingter Planungen aus zahlreichen Gründen eine hohe Problemlösungs- und Akzeptanzfunktion zukommt. Eine erfolgreiche und effiziente Verwirklichung der Zielsetzungen des Stadtumbaus ist gegenüber der Stadterneuerung noch in weit größerem Maße auf eine aktive Mitwirkung und Beteiligung der betroffenen Wohnungsunternehmen, Kleineigentümer und Bewohner angewiesen. Dies geht einher mit einem Paradigmenwechsel beim Instrumenteneinsatz, bei dem sich in der Praxis eine Abkehr von hoheitlichen Handhaben und eine Priorisierung kommunikativer Instrumente und privater Verfahren vollzieht. Es wird indessen deutlich, dass es zur Wahrung der Gemeinwohlinteressen der Stadtentwicklung und zur Lösung komplexer Probleme weiterhin hoheitlicher Handhaben des Städtebaurechts in den Händen der Gemeinde bedarf. Allerdings haben sich einige der bestehenden Instrumente angesichts der neuen Herausforderungen als stumpf erwiesen. Die identifizierten Steuerungsdefizite liefern den Ausgangspunkt für eine Fortentwicklung des vorgestellten Instrumentariums. Des Weiteren werden aus den Forschungserkenntnissen einige Handlungsempfehlungen für die kommunale Praxis abgeleitet, die den Stadtumbauprozess aus instrumenteller Sicht weiter optimieren und konsensuale Handlungsformen fördern sollen.

Set amongst the background of demographic and economic-structural changes (e.g. population decline, reduction in work opportunities), urban regeneration is becoming the central consideration in future city development; a city development process which is endeavouring to control the structural changes and effects of decline caused by major changes in city demographics resulting in a mismatch between what was the planned utilisation of city architecture and what has actually resulted e.g. empty housing, under-utilisation of urban infrastructure etc. In this context the complexity of orientating city development, taking in this pattern of downscaling, is in particular a result of a quantitative and qualitative urban degeneration running parallel to growth-orientated processes, and taking account of different areas of urban planning (housing market, infrastructure, economy, traffic, ecology, social etc.), whilst at the same time the effective control of town planners is severely limited due to the lack of financial funds.<br /> The causes, as well as the positive and negative effects of these urban negative growth patterns, have been extensively researched and documented in many dimensions. Thus far there has been no systematic comparison and review of the urban instruments utilised within these negative growth conditions.<br /> The purpose of the findings in this work is to provide a contribution to the optimisation of the control and guidance mechanisms of urban redevelopment processes. As such the relevant instruments for urban regeneration, which consists mainly of communication, financial and statutory instruments, have been investigated for their practicability and effectiveness in the municipal planning practice. This objective requires a priori a deeper insight into the decision making and interaction processes within this field. This is entirely germane due to the lack of knowledge in urban regeneration processes, and also, in view of the parties, models, strategies, actions taken within the subject involved.<br /> As the control of urban redevelopment is foremost a task in communication, where solutions have to be found cooperatively by all parties involved, the main emphasis of the study, based on literature research, expert interviews and written questionnaires, is about the analysis of the performance of the consensualcontractual instruments (e.g. urban redevelopment contracts).<br /> The result of this inquiry shows, that the urban development contract and other consensual means of putting into place urban redevelopment planning, have a great significance in the areas of problem solving and acceptance. Urban regeneration without active participation and involvement of property owners and residents is next to impossible to enforce, leading to an instrumental paradigm shift away from formal statutory to actual communications instruments as the means to progress. Nevertheless there is still a need for solutions of some complexity, and this study illustrates problem areas resulting from further mandatory statutory options municipal authorities are now able to assert which have proved to be singularly ineffective in application.<br /> The conclusions from this study evidence that the deficiencies in the current statutory processes of urban regeneration are the launching pad for developing statutory instruments and procedures that apply effectively to the purpose of urban regeneration. Furthermore, this study seeks to deduce recommendations for enhanced consultation in the community which will further strengthen statutory powers and optimise the process of finding agreements for urban redevelopment.