Stadtumbau im Konsens!?

Abstract

Die Aufgabe des Umbaus der Städte leitet einen grundlegenden Paradigmenwechsel in der Stadtplanung von der Steuerung der Stadtentwicklung unter Wachstumsbedingungen zur Umstrukturierung und Anpassung unter Schrumpfungsbedingungen ein. Infolge des demografischen und wirtschaftsstrukturellen Wandels (u.a. Bevölkerungsrückgang, Arbeitsplatzabbau) treten strukturelle städtebauliche Funktionsverluste, insbesondere Wohnungsleerstände und Unterauslastungen der städtischen Infrastruktur auf, für die optimale Anpassungs- und Steuerungsstrategien entwickelt werden müssen. Da es sich nicht um vorübergehende Entwicklungen, sondern soweit ersichtlich um dauerhafte Prozesse handelt, kristallisiert sich der Stadtumbau als das zentrale Handlungsfeld der zukünftigen Stadtentwicklung heraus. Die Komplexität einer schrumpfungsorientierten Stadtentwicklung resultiert insbesondere daraus, dass sich die quantitativen und qualitativen Schrumpfungsprozesse oftmals kleinräumig differenziert und parallel zu Wachstumsprozessen vollziehen (u.a. steigende durchschnittliche Wohnfläche pro Person), auf verschiedene Teilbereiche erstrecken (Wohnungsmarkt, Infrastruktur, Wirtschaft, Verkehr, Ökologie, Soziales etc.) und die Handlungsspielräume und Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden aufgrund fehlender Erfahrung, unzureichender Instrumente und nicht zuletzt wegen zu geringer Finanzmittel stark eingeschränkt sind. Die Ursachen sowie positiven oder negativen Auswirkungen dieser städtischen Schrumpfung sind in ihrer Multidimensionalität bereits umfassend untersucht und dokumentiert worden, doch liegt bislang noch keine systematische Analyse und Beurteilung der Leistungsfähigkeit des planungs- und bodenrechtlichen Instrumentariums für die Stadtentwicklung unter Schrumpfungsbedingungen vor. Das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit besteht folglich darin, einen Beitrag zur Optimierung der Steuerungs- und Lenkungsmechanismen des Stadtumbauprozesses zu leisten. Dazu soll das stadtumbaurelevante Instrumentarium mit seinen kommunikativen, finanziellen und hoheitlichen Ansätzen hinsichtlich der Anwendbarkeit und Wirksamkeit in der kommunalen Praxis untersucht werden. Diese Zielsetzung erfordert zunächst einen vertieften Einblick in die Entscheidungs- und Interaktionsprozesse des Stadtumbaus, was aufgrund der bestehenden Wissensdefizite zum Stadtumbauprozess hinsichtlich der beteiligten Gebietskulissen, Leitbilder, Maßnahmen, Instrumente und Akteure angezeigt scheint. Da die Steuerung des Stadtumbaus im Wesentlichen kooperativ erfolgen soll und wohl auch nur erfolgen kann, kommt dem kommunikativen Handeln eine zentrale Bedeutung zu. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt daher in der Analyse der Leistungsfähigkeit des konsensual-vertraglichen Instrumentariums. Das Ergebnis der Untersuchung zeigt, dass den städtebaulichen Verträgen und anderen konsensualen Formen bei der Umsetzung stadtumbaubedingter Planungen aus zahlreichen Gründen eine hohe Problemlösungs- und Akzeptanzfunktion zukommt. Eine erfolgreiche und effiziente Verwirklichung der Zielsetzungen des Stadtumbaus ist gegenüber der Stadterneuerung noch in weit größerem Maße auf eine aktive Mitwirkung und Beteiligung der betroffenen Wohnungsunternehmen, Kleineigentümer und Bewohner angewiesen. Dies geht einher mit einem Paradigmenwechsel beim Instrumenteneinsatz, bei dem sich in der Praxis eine Abkehr von hoheitlichen Handhaben und eine Priorisierung kommunikativer Instrumente und privater Verfahren vollzieht. Es wird indessen deutlich, dass es zur Wahrung der Gemeinwohlinteressen der Stadtentwicklung und zur Lösung komplexer Probleme weiterhin hoheitlicher Handhaben des Städtebaurechts in den Händen der Gemeinde bedarf. Allerdings haben sich einige der bestehenden Instrumente angesichts der neuen Herausforderungen als stumpf erwiesen. Die identifizierten Steuerungsdefizite liefern den Ausgangspunkt für eine Fortentwicklung des vorgestellten Instrumentariums. Des Weiteren werden aus den Forschungserkenntnissen einige Handlungsempfehlungen für die kommunale Praxis abgeleitet, die den Stadtumbauprozess aus instrumenteller Sicht weiter optimieren und konsensuale Handlungsformen fördern sollen.