Das zuwendungsrechtliche Besserstellungsverbot aus arbeitsrechtlicher Perspektive

Abstract

Das Besserstellungsverbot in § 8 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes besagt, dass Empfänger staatlicher Zuwendungen ihre Beschäftigten nicht besser stellen dürfen als vergleichbare Beschäftigte des Bundes. Damit werden die Arbeitsbedingungen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) für Zuwendungsempfänger mittelbar zu Höchstarbeitsbedingungen. Die Zuwendungsempfänger und ihre Beschäftigten bleiben zwangsläufig tariflich fremdbestimmt, wenn auch die Tarifnormen des TVöD mangels echter Tarifbindung die Arbeitsbedingungen nur faktisch prägen. Zugleich bleibt ihnen verwehrt, die normative Wirkung durch beiderseitige Tarifbindung herbeizuführen. Auch ihre privatautonome Gestaltungsmacht ist faktisch nach oben hin begrenzt. Die Arbeit untersucht das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot im Lichte des Tarifrechts und betrachtet seine individualrechtlichen Konsequenzen.<br /> Zu dem Zweck werden Begriff, Funktion und Standort des Besserstellungsverbots herausgearbeitet (Teil 1), bevor es im arbeitsrechtlichen System verortet wird (Teil 2). Dazu werden die in der Rechtspraxis größtenteils anerkannten Fallgruppen der Tarifnormerstreckung auf Außenseiter den Wirkungen des Besserstellungsverbots gegenübergestellt. Schließlich folgt eine arbeitsrechtlich-praxisorientierte Untersuchung eines Verstoßes gegen das Besserstellungsverbot am Beispiel der fehlerhaften Eingruppierung eines Arbeitnehmers des Zuwendungsempfängers (Teil 3). Die arbeitsrechtlichen Konsequenzen eines Verstoßes werden beleuchtet; es folgen Gedanken zur zuwendungsrechtlichen Neuformulierung und arbeitsrechtlichen Vertragsgestaltung.<br /> Entscheidender Unterschied zwischen dem Besserstellungsverbot und den in der Praxis anerkannten Fällen der Geltungserstreckung von Tarifnormen ist, dass das Besserstellungsverbot Höchst- statt Mindestarbeitsbedingungen festlegt. Das unterläuft den die Arbeitnehmer begünstigenden Gedanken des tarifrechtlichen Günstigkeitsprinzips aus § 4 Abs. 3 TVG. Es besteht eine gänzlich andere Schutzrichtung als in den Fällen, in denen die Geltungserstreckung von Tarifnormen insbesondere dem sozialen Schutz der Arbeitnehmer dient. Auch die Prüfung der Einhaltung des Besserstellungsverbotes ist problembehaftet. Zur Feststellung eines Verstoßes gegen das Besserstellungsverbot können im Grundsatz die Maßstäbe des Sachgruppenvergleichs beim tarifrechtlichen Günstigkeitsprinzip herangezogen werden, unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Besserstellungsverbots. Um die Rückforderung einer Zuwendung wegen Verstoßes gegen das Besserstellungsverbot zu finanzieren, kommt ein Rückgriff der Zuwendungsempfänger gegenüber ihren Beschäftigten in Betracht. Die für Arbeitgeber vorzugswürdige korrigierende Rückgruppierung ist nur einschlägig, wenn Tarifautomatik greift. Im Übrigen ist Entgeltreduzierung nur durch Änderungsvertrag oder Änderungskündigung möglich.<br /> Es ist von gesamtgesellschaftlicher Bedeutung, wenn sich der Staat als Marktteilnehmer an privatwirtschaftliche Unternehmen oder Institutionen richtet. Dort muss – genauso, wie auf Wirtschaftlichkeit geachtet wird – sichergestellt sein, dass für die involvierten Beschäftigten gute Arbeitsbedingungen herrschen. Die jetzige Regelung des Besserstellungsverbots wird dieser Verantwortung nicht gerecht, sondern lässt es im diametralen Widerspruch dazu den Zuwendungsempfängern offen, ihre Beschäftigten untertariflich zu entlohnen. Denkbar wäre deshalb eine inhaltliche Konkretisierung des Besserstellungsverbots in den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen. Eine verpflichtende dynamische Inbezugnahme des TVöD würde die Transparenz erhöhen und sicherstellen, dass die Arbeitnehmer von Tariflohnerhöhungen profitieren. Parallel zum Vergaberecht könnte man bei der Zuwendungsbewilligung zudem vom Zuwendungsempfänger eine Art „Tariftreueerklärung“ gerichtet auf die Einhaltung des Besserstellungsverbots verlangen.