Joint forest management in India

Abstract

This paper is an attempt to critically survey the movement for Joint Forest Management (JFM) in India. The study commences with a description of the policy context in which Joint Forest Management got initiated in India. It considers the 1980s to have effected a paradigm shift in India’s forest policy and legislations. The passage of the Forest Conservation Act in 1980 was followed by a host of measures to unleash a forest conservation movement in India based on local community support. The National Forest Policy of 1988 marked the first effort to set the pace for community participation in forest management. In June 1990, the Government of India issued a circular to give effect to the provisions of the National Forest Policy 1988 in this regard. Joint Forest Management was thus born in India. By the year 2002, JFM covered 140,953 sq kilometers of forest area, which was distributed amongst 63,618 Forest Protection Committees (FPCs) in different States. This was a major achievement, considering the fact that forest management in India has, since 1878, been a bureaucratically driven process. The first chapter also describes the main features of JFM.<br /> However, as the paper proceeds to state in <em>Chapter 2</em>, the spread of JFM in India has been uneven in scope and structure. In most of the States, JFM has not even covered degraded forests in their entirety. Nomenclatures and the governing structures of JFM vary from State to State. Indeed, in most States, Forest Protection Committees do not enjoy any legal status and in very many cases they are liable to be disbanded by the Forest Department. Similarly very few FPCs are given primary powers both in terms of rights to frame rules and management plans and exercise of executive and legal functions. These powers continue to be vested with the forest department in a large number of cases. The chapter also assesses the performance of different States in regard to JFM. It adopts the criteria of spatial spread, delegation of powers, and “empowerment” for evaluating the performance of JFM in different States. Where available, field level information regarding the actual functioning of JFM is also adduced to support findings. The chapter notes JFM to be successful in the States of Andhra Pradesh, Haryana, Madhya Pradesh and West Bengal. It further notes that the new States of Jharkhand, Chattisgharh and Uttaranchal have exhibited a keen commitment to JFM, reckoned in terms of forest areas brought under the system in these States.<br /> <em>Chapter 3</em> of the paper provides a diagnosis for the poor performance of JFM. The chapter states that the poor performance of JFM in different areas has also been on account of insufficient “empowerment” and undesirable regulations. Moreover, in many cases JFM has been spurred through externally aided projects.<br /> <em>Chapter 4</em> surveys the principal policy changes that have been brought about more recently (2000-2003), in response to observed problems. The chapter notes the significant strides made by the Government of India to strengthen JFM policies in different States through these policy changes. Providing legal status to Forest Protection Committees, establishing a monitoring cell at the Central Government level, extending JFM to good forest areas and establishing forest development agencies to directly channel funds to the FPCs, have formed the features of policy change in recent times.<br /> <em>Chapter 5</em> advances the methodology of ‘PEER’ for assessing the functioning and impacts of JFM in India. The chapter states that in the case of JFM, the ‘P’ element of PEER, which stands for ‘philosophy’ and ‘policy-intent’, provides the foundation for the ‘EER’ (‘efficiency’ 'effectiveness’ and ‘ramification’) elements. Unfortunately, existing assessments of the JFM implementation process have—by confining their attention to the ‘EER’ elements—lost sight of the ‘policy intent’ element. The chapter discusses the significance of approaching JFM from a ‘philosophical’ or ‘policy intent’ angle. Conflicts between the objectives of the national and State governments as well as sub-national policy intents can contribute much to understanding the causes of observed inter-State differences in performance. The chapter also mentions the evolving debate regarding corporatization of forest management. It notes that in the context of the economic liberalization process in India, the key philosophical issue before policy is the reconciliation of communitarian ideals with privatization programs underlying the process of economic reforms. The chapter marshals field-level evidence to draw inferences regarding the ‘efficiency’, ‘effectiveness’ and ‘ramifications’ dimensions of JFM in India.<br /> Finally, the paper concludes by summarizing the discussions regarding the policy trajectory and politics of JFM in India.

Diese Arbeit ist ein Versuch, die Joint Forest Management (JFM) Bewegung in Indien kritisch zu beleuchten. Die Arbeit beginnt mit einer Beschreibung der politischen Rahmenbedingungen, unter denen JFM initiiert wurde. Die Arbeit geht davon aus, dass die 1980er Jahre einen Paradigmenwechsel für die Forstwirtschaftspolitik und -gesetzgebung Indiens mit sich brachten. Dem Erlass des <em>Forest Conservation Act</em> im Jahre 1980 folgten eine Reihe von Maßnahmen zur Freisetzung einer Waldschutzbewegung, basierend auf der Unterstützung lokaler Gemeinden. Die <em>National Forest Policy</em> von 1988 stellte die ersten konkreten Bemühungen dar, die Voraussetzungen für die Beteiligung der lokalen Gemeinschaften an der Forstverwaltung zu schaffen. Im Juni 1990 gab die indische Regierung einen Rundbrief zur Umsetzung der <em>National Forest Policy</em> von 1988 heraus. So wurde das <em>Joint Forest Management</em> in Indien geboren. Im Jahre 2002 deckte JFM 140.952 Quadratkilometer Waldgebiet ab, das unter 63.618 <em>Forest Protection Committees (FPCs)</em> in verschiedenen Bundesstaaten aufgeteilt war. Dies war eine bedeutende Errungenschaft, wenn man bedenkt, dass Forstverwaltung in Indien seit 1878 ein bürokratisch bestimmter Prozess gewesen war. Das erste Kapitel dieser Studie beschreibt auch die wesentlichen Elemente von JFM.<br /> Wie jedoch in <em>Kapitel 2</em> dargelegt wird, war die Ausweitung von JFM in Indien ungleich in Ausmaß und Struktur. In den meisten Bundesstaaten deckte JFM nicht einmal die degenerierten Waldgebiete in ihrer Gesamtheit ab. Nomenklaturen und übergeordnete Strukturen des JFM variierten zudem von Staat zu Staat. In der Tat haben die <em>Forest Protection Committees (FPCs)</em> in den meisten Staaten keinen legalen Status. Damit einhergehend haben nur sehr wenige FPCs primäre Bestimmungsrechte erhalten, sowohl was das Recht angeht, die Regeln und Verwaltungspläne zu gestalten, als auch die exekutiven und legalen Funktionen betreffend. Diese Rechte liegen in einer Vielzahl der Fälle nach wie vor bei der Forstverwaltung. Das Kapitel evaluiert den Umsetzungsgrad von JFM in verschiedenen Bundesstaaten. Dabei werden die Kriterien von räumlicher Ausdehnung, Delegation von Rechten und “empowerment“ angewendet. Soweit verfügbar, wird die Evaluierung durch Feldforschungsergebnisse ergänzt. Die Analyse zeigt, dass JFM vor allem in den Bundesstaaten Andhra Pradesh, Haryana, Madhya Pradesh und Westbengalen erfolgreich war. Weiterhin wird festgestellt, dass die neuen Staaten Jharkand, Chattisgarh und Uttaranchal eine starke Selbstverpflichtung zum <em>JFM</em> an den Tag legten, wie nach der Menge der Waldgebiete, die in das System einbezogen wurden, vermutet werden kann.<br /> <em>Kapitel 3</em> der Arbeit liefert eine Diagnose der schwachen Umsetzung von JFM. In dem Kapitel wird festgestellt, dass die unzureichende Durchführung von JFM in verschiedenen Gebieten auch wegen unzureichendem “empowerment“ und nicht wünschenswerten Vorschriften zustande kam. Darüber hinaus wurde JFM in vielen Fällen durch extern unterstützte Projekte angespornt.<br /> <em>Kapitel 4</em> untersucht die grundsätzlichen Strategieänderungen, die in jüngster Zeit (2000-2003) als Antwort auf die beobachteten Probleme herbeigeführt wurden. Das Kapitel stellt die signifikanten Schritte fest, welche die Regierung von Indien unternommen hat, um JFMProgramme in verschiedenen Staaten zu stärken. Das Zugestehen eines legalen Status an die FPCs, die Einrichtung einer Überwachungseinheit auf Ebene der Zentralregierung, die Ausweitung von JFM auch auf nicht-degradierte Waldgebiete und die Schaffung von sog. „Waldentwicklungsagenturen“ (<em>forest development agencies</em>) für den direkten Transfer von Geldmitteln an die FPCs, haben den Charakter der Strategieänderung in jüngster Zeit bestimmt.<br /> <em></em>Kapitel 5 entwickelt die sog. “<em>PEER</em>“ Methodologie für die Untersuchung der Ergebnisse und Effektivität von JFM in Indien. Es wird argumentiert, dass im Falle von JFM das “<em>P</em>”-Element von <em>PEER</em>, das für Philosophie und politische Intention steht, das Fundament der übrigen Elemente („<em>Effizienz</em>“, „<em>Effektivität</em>“, und „<em>Auswirkungen (Ramification)</em>“) darstellt. Dies wurde durch die ausschließliche Betrachtung letzterer Elemente in bisherigen Studien aus den Augen verloren. In diesem Kapitel wird die Signifikanz einer Betrachtung von JFM aus der Perspektive der philosophischen oder politischen Intention diskutiert. Konflikte zwischen den Zielsetzungen der nationalen Regierung und denen der Bundesstaaten sowie auch sub-nationalen politischen Intentionen können viel zum Verständnis der Ursachen der beobachteten zwischenstaatlichen Unterschiede in der Durchführung beitragen. Es wird auch die sich derzeit entwickelnde Debatte über die Vergesellschaftlichung der Forstverwaltung angesprochen. In dem Kapitel wird festgestellt, dass – im Kontext des wirtschaftlichen Liberalisierungsprozesses in Indien – die Abstimmung Gemeinde-basierter Ansätze mit Privatisierungsprogrammen, welche den ökonomischen Reformen zugrunde liegen, eine wesentliche philosophische Herausforderung darstellt. Abschließend werden in dem Kapitel Ergebnisse bestehender Feldforschungen bezüglich der Dimensionen von Effizienz, Effektivität und Auswirkungen von JFM in Indien präsentiert.<br /> Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung der Diskussion über den Ablauf und derzeitigen Stand der JFM-Politik in Indien.