Determinants of incentive-based forest governance in the Amazon

Abstract

Command-and-control policies are often criticized as insufficient to tackle tropical deforestation. Over the past two decades, both academics and policy-makers have promoted incentive-based policies, such as payments for environmental services, as attractive alternatives to curb forest loss, while also potentially contributing to poverty reduction of forest-dwelling populations. Many science-based recommendations on how to design effective incentive-based policies have, however, not found much resonance within policy circles. To understand the gap between recommendations and practice, it is important to understand why political decision-makers adopt incentive-based forest conservation schemes and what determines how these schemes are designed towards achieving environmental and non-environmental outcomes. To this end, we analyzed the governance dynamics of three government-led incentive schemes in the Amazon regions of Brazil, Ecuador, and Peru. We adopt a theoretical framework based on public policy theories, specifically on agenda-setting and policy instruments design. We find that environmental concerns are not always the prime motives for PES programs, as political and institutional contexts limit environmental policy-makers' actions. Yet, policy choice processes become less constrained when environmental issues are closer to a government's priorities. Electoral interests and bureaucratic politics exert pressure on policy design teams, who then trade off long-term societal efficiency concerns against short-term administrative goals. Lessons from other jurisdictions will often be drawn, as they may help in reaching acceptable policy proposals in a shorter time-frame. Priority is sometimes given to non-environmental concerns due to perceptions of political feasibility, to the influence of non-environmental agencies within governments, to beliefs in what role governments should take and how populations respond to proposed policies. These findings are especially relevant for scholars studying the processes and impacts of incentive-based conservation policies and for practitioners aiming to enhance policy efficiency.

Politische Instrumente zur Überwachung und Bestrafung von illegaler Endwaldung (Command-and Control Policies) werden häufig als unzureichend kritisiert, um tropische Regenwälder effektiv und nachhaltig zu schützen. In diesem Kontext wurden in den letzten zwei Jahrzehnten sowohl von Wissenschaftlern als auch von politischen Entscheidungsträgern anreizorientierte Politikinstrumente beworben, um den Verlust der Regenwälder einzudämmen. Solche Instrumente umfassen beispielsweise Zahlungen für Umweltdienstleistungen, die zusätzlich die Armut der Bevölkerung in den Waldregionen mindern können. Dennoch fanden viele wissenschaftliche Empfehlungen für die Entwicklung effektiver, anreizorientierter Methoden wenig Resonanz in den politischen Kreisen. Um die Diskrepanz zwischen wissenschaftlichen Empfehlungen und der praktischen Umsetzung nachvollziehen zu können, ist es zunächst wichtig zu verstehen, warum anreizorientierte Instrumente überhaupt von den Politikern implementiert werden. Ferner ist es wichtig zu verstehen, welche Faktoren Einfluss auf das Politikdesign haben, dass die umweltspezifischen und umweltunspezifischen Ziele der Programme vorgibt. Zu diesem Zweck haben wir drei staatlich getragene Governance-Prozesse in Brasilien, Peru und Ecuador analysiert. Für unsere Studie benutzen wir ein theoretisches Gerüst, welches auf Theorien zur Staatstätigkeit (Public Policy) basiert, im Besonderen in den Bereichen des Agenda-Settings und der Entwicklung politischer Maßnahmen. Unsere Ergebnisse zeigen, dass umweltspezifische Ziele nicht immer der Hauptbeweggrund für die Entwicklung von Politiken zur Förderung von Umweltdienstleistung sind, da der politische und institutionelle Kontext häufig den Handlungsspielraum der verantwortlichen Politiker einschränkt. In diesem Kontext kann jedoch festgehalten werden, dass politische Entscheidungen immer dann ein geringeres Maß an Restriktionen erfahren, wenn der Umweltschutz allgemein einen hohen Stellenwert bei der verantwortlichen Regierung genießt. Wahltaktische und bürokratische Rahmenbedingungen beeinflussen zudem die politischen Gestalter, die langfristige gesellschaftliche Interessen und kurzfristige Regierungsziele gegeneinander ausbalancieren müssen. Dabei spielen auch immer die bisherigen Erfahrungen mit anderen Gesetzvorhaben eine große Rolle, da sie eine zeitnahe Ausarbeitung geeigneter politischer Konzepte ermöglichen. Desweiteren können umweltunspezifische Ziele denn Vorrang erhalten, wenn deren politische Durchsetzbarkeit einfacher erscheint. Ebenso kann die Priorisierung umweltunspezifischer Ziele auch durch den politischen Einfluss von Nichtregierungsorganisationen bestärkt werden, sowie durch politische Überzeugungen der gesetzesgebenden Akteure, zur Rolle des Staates allgemein und zu möglichen Reaktionen der Bevölkerung auf die Gesetzesvorhaben. Unsere Ergebnisse sind vor allem für Wissenschaftler relevant, die anreizorientierte Umweltschutzpolitiken erforschen und für Fachleute, die die Effektivität der Umweltpolitik verbessern möchten.